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周其仁:外国农村让我们脸红,如何渐进式改革?

2015-12-10 16:02 作者:周其仁 来源:新华网 编辑:孙爱东
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  近日,北京大学国家发展研究院教授周其仁在“全面深化改革加快推进城乡发展一体化——中国改革(2015)年会暨农村产权制度改革高层研讨会”上发表演讲,本文根据演讲内容整理。

  历史上的经验:从自留地到包产到户

  我今天讲的题目是“确权+流转是配置农村资源的基石”。市场配置资源的基础是这两点:一是把权力划清楚;二是权力在市场价格引导下开始发生变化,从利润、效率低的转成利润、效率高。

  追溯最早的农村产权改革,我的看法是饥荒之后出现的中央经济政策,周恩来总理制定的恢复自留地。原来认为越大越好,都放进才对。通过一次教训才发现,全放进去固然有放进去的好处,但也会有意想不到的后果。留一块土地给农民,自留地就是这样来的。它是一个兼容的东西,所有权还是集体的,但是使用权永远给农民家庭,由农民控制种什么,由他支配种出来的东西。自留地开启了中国实现社会主义公有制以后,要重新调整产权关系的一个阶段。

  是这种现实的挑战让我们的观念发生了变化,才提出今天会议的主题农村产权制度改革。随着生产力发展,这个产权制度还会调整,还会变化。这是我想利用过去的历史经验讲的第一点。

  1961年和1962年,安徽、贵州搞了一些包产到户,因为观念上不接受,搞了一段时间又收回了,但是给部分地区的社员和干部留下了经验,把土地包给农民,把种地的权利落实到户,打粮食可以增产,这个已经进了我们建国以后农村的实践,也进入了建国以后农村的思维方式。

  到了1977年和1978年,又发生包产到户的时候,情况就有所不同,波及面特别大。安徽、四川很多落后地区,中部地区,最后是发达地区,都开始搞产权改革。上层建筑发生了变化,我们的观念以实事求是为重要纲领,不是从脑子里的教条出发,而是从现实出发。

  哪条产权制度安排是合理的?当年小岗村的创造不是写文件的同志把它写进文件的,而是底层不这么走不行。这个经验到今天对中国还非常重要。完全靠写出来念的东西很难生根,底下碰出来的东西才有旺盛的生命力。到今天我们仍要感谢小岗村农民当年的创造,当然我们还要感谢上层建筑里面完成这个变革,让它合法化的所有同志。当然领头的是邓小平,“适合生产力发展的,不符合法律规定的而让它合法起来”这是他在1962年说的。十一届三中全会时候说不可以包产到户,到1979年4月份就开始松动了,落后地区、贫困地区可以开一个口子。这个口子越开越大,通过文件把产权改革覆盖整个中国。

  杜(润生)老前不久去世了,他在这个过程当做出了重大的贡献。他的贡献不是发明包产到户,是在农村政策制定的关键环节,让底层的经验合法化,让底层的经验反映进中央的文件,让中央的权威给改革护航。我们简单回顾一下这些事情对我们今天讨论的问题可能有帮助。

  大概80年代结束,90年代以后,农村改革基本上就停了。为什么停了呢?首先动力机制变了。刚才讲饿的不行逼出来的改革。那么,吃饭问题解决了为什么还要改?这是当时留下的问题。第二,产权改革的含义在思想、理论层面没有高度统一。另外,小平南巡以后,城市的开放大步向前,农村相对来说变得不太重要了。今天倒过去看,农村改革开头是领先的。但是从市场配置资源的标准来看,城市进入市场的资源比例高,农村很多资源还没有正式进入市场,相对落后了。所以现在奔小康的时候关键看老乡,老乡要看农村的制度,看农村这个市场配置资源多大程度发挥了作用。而要发挥作用,基础的工作要完成,这就是产权和流转。

  包产到户以后还有哪些问题没有解决?

  现在来看,包产到户以后,农村制度框架建立起来了。但是有两个问题没有解决。第一,这套适应生产力的制度到后来长久不变,其实还没有完全做到。一些力量还在让它变,这是一个要解决的问题。第二,资源在农户和集体手里,没有充分流转起来。没有按照市场要求,不断把资源转到利用效率高的组织和人的手里。这样,农村的经济潜力释放就受到了阻碍。

  现在看来解决这两个问题都有一定的难度。我先讲第一个问题,什么叫长久不变没有落实。今天已经没有人从意识形态层面让农村再去吃大锅饭,现在的问题在底下,农村家庭人口变了以后,要不要调地。这是包产到户以后一直没有解决的问题。调地,长久不变就变成空了。不调,很多农民觉得不公平,我们家孩子多,娶了媳妇,他们家老人走了,女儿嫁出去了,地到底动不动?

  其实在80年代中后期就做过实验。贵州湄潭不断调地,弄出一个试验项目,增人不增地,减人不减地,土地承包全以家庭为单位控制起来。当年的湄潭,有很多山林、荒坡资源,家庭边界不动,有助于人们开发农耕地以外的资源。2010年我回湄潭看了一下,坚持25年不变,增人不增地,减人不减地,家庭人口多了就开发荒山荒坡,把长久不变做的很坚决。

  把农业土地边界划清楚以后,会迫使我们的资源往外走。如果永远调地,人就会永远围着土地打算盘。这个实践证明是成功的,并且写进了2002年农业《土地承包法》,承包期间不能动地,不能调地,农户永远享受农村土地的使用、经营权。但是我们国家还有另外的法律,比如说宪法中关于村民自治有内容,在一些地方,承包土地多数农民说要调还得调。从全国看,两法并用,一是湄潭法,增人不增地,减人不减地,第二个是人口多了,用这样那样的办法调地。

  现在分析,土地经常调整以后怎么样?搞规模经济,社会资本过来签约,而土地过两天要调整,这怎么签约。土地边界不清楚,约束就靠不住,资本就不敢来。

  第二个大问题,我们的土地流转滞后,土地转让更加滞后。为什么?邓小平南巡以后,工业化、城市化高歌猛进,农村的劳动力人往高处走,两亿多人出去了。现在的问题是,人走了,其他的资源没有相应的动起来。这决定了农村的劳动力走不远走不长。农民人在城里住地下室,家里房子空着,地空着,两头资源都没有好好利用。很多农民他家里有房有地,这个房子和地能不能转?你说市场配置资源,农村的房在法律上没有允许进市场。我们还有一些文件规定,城里人不准购买农村的物业。在我看来,这个道理说不清楚。你让他买,农民就有钱了,可以帮助农民进城,带孩子上学,可以租好的房子。

  现在我们的农业GDP占比10%,江苏不到8%,上海郊区农业GDP占0.5%,跟英国一个水平。未来趋势是农业份额会越来越少,大量劳动力出不去,大量劳动力粘在那块土地上,将来的城乡收入是平衡不了的。一定要让农业劳动力流转更加流畅,要流畅,那农村其他的资源也要流转起来,没有这个力量,光靠财政去补农民、农业是补不长的。现在财政上已经有困难了,农村补贴难以持久,最后还是要靠市场原则让农民富起来。其中一个重要的方向,就是让农民转向收入更高的产业领域、地块和城市。

  确权+流转才能让市场起作用

  让市场起作用,确权要放到前面去,确权完了以后包括流转权。你看中国古人的词:契约,先得有一个契,这个就是房产证、土地证。我们在成都调查的时候,他们提出这个问题,城里人都有房产证,农村这么多房为什么没有证?这个证是干什么的?这个证是保护你的财产权利边界,按照你的意志,市场价格信号配置资源。先有契,后面再有约,这就是市场经济。

  普遍确权,每一个农户家庭,森林、耕地、宅基地、房屋都颁了证。确权颁证本身不是经济学上有意义,而是在社会、政治、民主方面都有重要的意义。

  有了权以后找合作方,城里人有很多人到农村盖房子,你出钱我出地。市委市政府就做一件事,外面的钱进去,先把农民的抗震房子建好以后再建休闲的房子。最后不是一两个村,而是一大片。我认为这是中国底层这些年创造的非常可贵的经验,光靠财政建新农村,建不了几个,路边搞几个是可以的,普遍起作用非常难。

  今天在座的所有出过国的同志都会知道,现在外国的城市已经不让我们羡慕了,中国城市修的比很多外国城市都漂亮。但是,外国的农村让我们脸红。2020年,我们做不到中国的农村和外国农村达到一个水平。城市周围的农村建好可以做到,路径就是城乡之间资源的分享。规划师、服务员下去了,工程师、设计师也下去了,这些力量不到农村去,农村怎么漂亮起来。光靠农民的物理学和农民的审美观是不够的,一定要城乡打通利用。我看了成都的实践以后,对农村的未来增加了信心。

  重庆的地票制度也是很漂亮的,他们一个村一个村的改造。如果你的宅基地平了就给你一个地票,这些地票汇集起来,到农村产权交易所叫价,谁想用土地,到那里买,买了以后可以找更好的位置去落实。这也是全世界没有见过的东西,企业有股票,为什么农民不能有地票。2014年为止,重庆地票成交将近280亿。每亩光地票,不算实物资产平均成交20万元,惠及17万农户。交易所交易出来一亩地20万元,85%直接打到农户的卡上,15%由他所在的村分享。农村一下子就不是空壳。农民一下子有十几二十万的钱,帮他走出去创业,帮助地方实现工业化、城镇化。另外,哪里出地票,哪里落地票,都非常适合城镇化的发展。偏远地区出地票,落到地价高的地方。城乡资源配置集聚、集中、紧凑,用一个新机制实现了这个东西。

  但是,改变征地制度很难,今天一下子把它完全改过来,我认为也做不到。渐进改是可能的,是做得到的。



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