京津冀协同发展是以习近平为总书记的党中央做出的一项重大国家战略决策，《京津冀协同发展规划纲要》的审议通过意味着原先空间、行政、经济社会发展彼此独立的京津冀三地变为区域开发开放的利益共同体，京津冀一体化进入发展的快车道。目前京津冀三地面积只占我国陆地国土面积的2.3%，人口规模约占全国总人口7.4%，地区生产总值占到全国的近10%，是我国“环渤海经济区”的最主要组成部分之一，而根据财政部的相关测算，推动京津冀一体化需要在未来6年投入42万亿元，这将给整个华北地区乃至全中国带来新的发展动力和机遇，这也就意味着，京津冀协同发展必将成为中国经济新的增长极。

《京津冀协同发展规划纲要》目前尚未正式对外公布，但从公开报道的内容看，该《纲要》的政策要点可以概括为“一个核心、三项重点、错位发展、协同一体”。

“一个核心”即有序疏解北京非首都功能。对于首都的核心功能，2014年2月习近平总书记在考察北京时就明确定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，实际上就是将原来的“经济中心”从北京的战略定位中明确剔除，当然剔除“经济中心”并不意味着放弃经济发展，而是要放弃原先包罗万象、大而全的经济发展模式，使经济发展走向高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化。而有序疏解非首都功能，除了要将低端产业部门移出北京外，还要将部分不对全国产生重要影响、与首都核心功能不相适应的公共部门也迁离北京核心城区。

“三项重点”即交通、环保和产业转移升级是京津冀协同发展的重点领域。根据河北省交通厅的统计，河北与京津之间的“断头路”总里程长达2300公里，这些“交通栓塞”成为阻碍京津冀一体化发展的严重障碍；根据环保部的统计，2014年全国空气最差的10个城市中京津冀占据8席，京津冀不仅是严重缺水地区而且是水污染最严重地区之一，环境治理联防联治联控迫在眉睫；河北省是我国钢铁、水泥、平板玻璃等产能过剩最集中地区，其中很大一部分产能是由京津地区转移而来的，在疏解北京非首都功能过程中实现绿色转移、升级转移势在必行，因此京津冀协同发展必须在交通、环保和产业转移升级三个重点领域寻求突破，走出一条区域协同、内涵集约发展的新路。

“错位发展”即北京、天津、河北之间的发展定位相互区别、相互配合。北京侧重首都核心功能的发挥，即建设“四个中心”；天津则依托自身比较优势，建设全国先进制造研发基地、国际航运核心区、金融创新示范区、改革开放先行区；河北则要在产业转型升级、商贸物流、环保和生态涵养、科技成果转化等方面寻求突破，努力缩小经济落差。北京、天津在发展定位上不相互冲突，天津、河北在承接非首都功能转移时不相互竞争，北京做好“减法”、津冀做好“加法”、三地共同做好“乘法”。

“协同一体”即京津冀以实现一体化发展为最终目标。《新型城镇化规划（2014－2020年）》确定了“加快推进城市群一体化进程”的发展要求，《京津冀协同发展规划纲要》是有关京津冀城市群发展的整体性规划，也是《新型城镇化规划》精神的具体体现，因此除了促进交通、环保和产业发展一体化外，还要努力推进要素市场一体化和社会基本公共服务一体化。

《京津冀协同发展规划纲要》绘就蓝图，但要将蓝图变为现实，还要努力破除各种体制机制性障碍，从目前情况看，推进京津冀协同发展还有三个“不易”需要我们妥善处理。

一是人口密集地区引导人口转移不易。2015年北京市人口调控目标为2180万人，2020年控制目标为2300万人，大约每年增长限额为24万人，人口规模调控压力巨大。人口向核心城市、中心城区不断集中，一个原因是产业聚集、就业创业机会增多能够给就业者带来较多的收入激励，另一个原因则是因为这些地区拥有较为丰富、优质的教育、医疗等基本公共服务资源，居住其中可以享受到较好的社会保障。人口转移难以通过运行行政干预方式直接推进，而只能通过各种途径加强引导，目前通过疏解北京非首都功能可以将部门产业和就业转移出去，而如何实现基本公共服务的同城化还需要我们深入研究、妥善安排。

二是人口经济密集地区探索优化开发模式不易。京津冀地区地域广大、人口经济密集，在如此大的人口规模、经济体量基础上实现优化开发，在世界经济发展史上前所未有，在我国改革发展史上也无先例；同时京津冀内部发展并不均衡，北京、天津在部分产业发展上竞争关系依然存在，河北与京津之间的经济落差十分明显，在此基础上推进京津冀协同发展、探索区域优化开发模式，需要我们进一步深化改革、开拓创新。

三是全面实现北京非首都功能在欠发展地区落地生根不易。产业、企业落户某地区，是在成本收益综合分析基础上做出的决策，其中的成本既包括土地、人工、物流、原材料等直接成本、显性成本，也包括社会治安、政府依法行政、社会服务能力等间接成本、隐性成本，如果地方政府在运行规范、管理和服务能力上存在一定欠缺，无疑会增加企业的交易成本。与京津相比，河北各级地方政府，特别是基层政府，在法治观念和服务能力上还有一定差距，因此要保证这些非首都功能在河北落地生根，各级基层政府还要进一步提升管理和服务能力。

因此针对上述三个“不易”，中央及京津冀三地还要深化改革、加快创新，在推进京津冀一体化发展过程中做好以下几方面工作：

第一，努力扩大优质公共资源的辐射范围。在疏解北京非首都功能、将非核心功能的产业部门和公共部门转移出去的同时，更加重视基本公共服务的同城化，将部分优质教育、医疗资源等由核心城市、中心城区配置到到北京远郊和周边地区，通过就业促进和公共服务保障“两条腿走路”，努力引导人口由中心城区向郊区、更远地区转移，从而实现调控北京人口规模、促进京津冀协同发展的目的。

第二，鼓励先行先试，加快体制机制创新。京津冀地区除了要在交通、产业、环保领域率先取得突破外，也要努力破除阻碍京津冀协同发展的各种体制机制障碍，在加快自贸区试点、推进新型城镇化发展、促进公共服务一体化、建立健全地区交通、环保、税收、市场监管等责任分担、利益分享机制方面开拓进取、先行先试，通过打造若干先行先试平台充分体现京津冀协同发展对促进区域经济社会协调发展的试点示范作用。

第三，要加快建设法治政府、服务型政府。各级地方政府要以“四个全面”为指导，贯彻推进依法行政，坚决查处各类违法行为和懒政怠政现象，学习借鉴国内外在综合管理和公共服务方面的先进经验，全力打造法治政府和服务型政府，为实现地区经济社会协同发展提供良好的环境氛围。

（作者系国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师）

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