行政透明度：小步前进

《政府信息公开条例》实施两年多，各级政府行政透明度有所提高，但还应加速前进

本刊记者/申欣旺

9月28日，北京大学公众参与研究与支持中心发布的《2009年度中国行政透明度报告》(下称“透明度报告”)结果显示，虽然《政府信息公开条例》实施才两年，但受测评的省级政府及格率达到了40%。并且一些排名靠后的中央部委和地方政府积极回应，使人们对政府信息公开的前景抱持乐观。

地方表现出人意料

该报告由北大公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律中心联合国内7所高校研究力量，于2009年11月至2010年7月间，针对国务院下设的43个机构，30个省级政府(香港、澳门、台湾和西藏除外)，及北京、吉林、山东、浙江、广东、四川共6个典型省市下属的97个地市级行政单位，进行观察和评估得出。

上述两中心早先就此合作开发出“中国政府信息公开评测指标体系”，包括用于地方省、市两级政府评测的“地方政府版”，以及用于国务院下设机构评测的“国务院机构版”。

测体系采用指标式和百分制，共分三级指标。其中，一级指标包括“组织配套”、“制度配套”、“主动公开”、“依申请公开”和“监督和救济”等五大类，而三级指标在两个版本中分别达到37与40项。从测评指标来看，依据《政府信息公开条例》对政府部门所设定的义务，具有一定的指向性与科学性。

据报告发布者介绍，评测采用检索和实测两种手段。检索主要通过网上搜索、阅读政府公报、查阅政府信息公开年度报告、向政府咨询等形式进行。

比如，《2008北京市政府信息公开工作年度报告》“概述”部分仅简单提及建立了保密审查制度。进一步查询，在《北京市人民政府办公厅关于印发本市政府信息公开工作文件的通知》第5条确认北京市已经制定了《北京市政府信息公开保密审查办法(试行)》，根据这一项指标，可以得2分。而《2008教育部政府信息公开工作年度报告》中提及建立了保密审查规范，但无法在其官方网站得到核实，不能得分。

所有测评对象均通过此种定量观察得分或不得分，最终形成2009年度“透明度报告”。

报告显示，在及格率方面，省级行政单位及格已渐成主流，得分超过60的省份共有12 个。

上海成为北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授与他的团队欣赏的典范之一。根据《2009 年上海市政府信息公开工作年度报告》，该市政府信息公开专职人员已经达到165 人。王锡锌说，这次测评注重的就是“基础设施建设”，看政府信息公开有没有制度保障、有没有工作人员、有没有专门的领导机构。他的理由是，“如果连机构都没有，也没有专人负责，你能想象这个工作可以开展到什么程度？”

不止如此。2009 年，上海市政府办公厅新的“三定方案”明确了信息公开职责，并增设政府信息公开处为专门机构。不同于其他省份，这个机构上面还有一个更高的议事协调机构——政府信息公开联席会议。它的拍板人是上海市常委、常务副市长，行政级别显然高于主管部门市政府办公厅。

这种设置令观察者感到欣喜：“主管的官员级别越高，能调动的行政资源越多，开展政府信息公开工作的阻力就会越小。”在他们看来，上海在地方政府的测评中获得第四的排名有其坚实的基础，从分数上来看，亦只比第一名的北京76.5少4分。

相比之下，国务院下设机构仅有银监会、商务部及格。

在国务院下设机构与省级单位工73 个评测对象的平均得分仅为50.7 分，总体及格率只有19.2%。就政府信息公开的总体表现而言，各省级行政单位明显优于国务院各下设机构。

在平均分和中位分方面，各省比国务院各机构均高出10 分左右。各省的平均分和中位分超过57分，已经接近及格线。相比之下，国务院各机构的平均分和中位分均在47分左右，距及格线还有相当距离。

报告认为，《条例》于 2008 年5 月1 日实施至今，“该说的都说了，容易做的都做了”，政府信息公开的基本制度框架已经建立，但“纸面之法”向“生活之法”的转化仍然缓慢。

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