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产业政策与市场化改革背离了吗?

2017-08-11 08:59 来源:中国经济网 编辑:刘飞
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 《中国制造2025》实施两年来,一些国外机构和媒体有一些质疑。其中,中国欧盟商会发布了一份名为《中国制造2025:产业政策对弈市场力量》的报告,认为相关政策与市场化改革背道而驰。那么,《中国制造2025》真的对产业干预过多了吗?

“这是对《中国制造2025》及相关政策的曲解和误读,应该说是引导市场更为准确。”工信部规划司副司长李北光接受记者采访时表示,党的十八届三中全会明确提出,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。未来,我国仍将坚持市场化的改革方向,这也是制定实施《中国制造2025》及相关政策措施的出发点。

工信部赛迪研究院装备工业研究所所长左世全认为,《中国制造2025》的产业政策是必要的,是对以企业为主体的市场进行引导,而不是包办。比如关键共性技术的创新、高端装备的突破以及制造业整体水平的提升,都不是某一个企业可以实现的。在我国制造业从大向强迈进过程中,国家和地方政府要发挥好引导和推进作用。

“修复”市场失灵地带

国家制造强国建设战略咨询委员会委员、中国工程院制造业研究室主任屈贤明向记者指出,我国发展经济的国策是主要依靠市场来优化资源配置,这也是实施《中国制造2025》的基本准则。但是当前制造业仍存在一些突出问题,比如共性技术缺失问题、基础薄弱问题,单靠市场机制解决不了,存在一些市场机制失灵地带,必须发挥好政府的引导作用。

哪里是市场失灵地带?李北光为记者画了一张图,制造创新流程分为3个阶段:第一个阶段是基础研究阶段,这个阶段资金投资高;第二个阶段是企业产业化阶段,这个阶段资金涌入更多;第三个阶段是中间实验阶段,即实验室生产和生产原型能力阶段,这个阶段正是市场失灵地带,也叫“缺失的中间带”,需要政府的力量。

“我国规模以上工业企业资产总计已超过100万亿元,这样庞大的市场和高度市场化的领域,政府无法干预也干预不了。但是在某些前瞻性领域,比如高端装备领域等,就要发挥好政府的作用。有效市场的出现离不开有为政府,政府的引导作用不可替代。只有更好发挥政府的引导作用,才能更好发挥市场配置资源的作用。”李北光说。

“《中国制造2025》的九大任务和五大工程都是要解决共性问题。什么是共性问题?就是那些单靠一个企业、一个行业甚至一个市场解决不了的问题。”李北光解释说,比如《中国制造2025》的五大共性问题分别是创新、质量、绿色、结构和人才,这五大问题完全依靠市场是解决不了的,需要政府来引导,因此五大工程正是围绕这五大共性问题来设计。

引导产业发展是通行做法

“政府制定重大产业政策引导产业发展是世界主要制造大国的通行做法,尤其对于追赶型国家而言。近年来,在新一轮科技革命与产业变革孕育兴起的大背景下,各国无不选择通过推动技术创新应用,巩固和提升制造强国的优势地位。”左世全说。

国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任许召元向记者介绍说,在制定产业政策引导产业发展方面,近代比较成功的代表性国家是日本和韩国。其中,日本在上世纪50年代初期重点支持煤炭、钢铁、电力、造船等重化工业,50年代后期重点支持化纤、石化、电子、机械等产业,70年代后开始支持半导体、集成电路、电子计算机、飞机等高技术产业。韩国在上世纪60年代重点支持钢铁、机械、电子、纤维行业,70年代重点支持石油、化学等重化工业,80年代重点支持高新技术产业。

发达国家不“干预”市场吗?事实上,近年来,发达国家制定产业政策更为普遍。据许召元介绍,2012年2月,美国发布《先进制造业国家战略计划》,正式将促进先进制造业发展提升为国家战略。截至2015年6月,美国已先后成立了5家制造业创新研究所。2011年前后,欧盟主要成员国也相继发布了本国的“再工业化”战略,如英国颁布了《强劲、可持续和平衡增长之路》报告,确定了航空、建筑等11个行业作为关键发展领域;德国在“工业4.0”之前,早在2010年7月就发布“高技术战略2020”,将气候/能源等10个项目列为全力支持发展的计划。

“还应看到,目前,发达国家的一些技术和产品对中国实行严格限制、出口禁运,制定实施《中国制造2025》就是要加快推进中国工业转型升级,满足市场需要。”李北光说。

政府应该做什么

许召元认为,《中国制造2025》的实施已经和以前的产业政策方式有所调整,转向更多依靠功能性产业政策或普惠产业政策,而不是直接支持企业或产业。例如,《中国制造2025》更多支持创新中心、研发能力、技术改造等投资,不同所有制企业、不同类型企业都可以申请享受,并没有直接对企业或者市场产生“干预”。此外,在资金投入中更多采用产业基金形式,由市场机构发现投资机会,政府资金只作为补助或跟投方。

“政府的力量要放在产业化前端。我们制定《中国制造2025》分省份指南时也在引导地方政府不干预市场,而是立足打造生态体系,为创新主体提供外部支撑。我国恰恰反对干预产业化进程,不去要求企业具体生产某个产品,充分竞争的领域要让市场自己去配置资源。”李北光说。

政府应该做什么?李北光认为“应该建好平台”:平台首先要“平”,要开放、不能有“栅栏”,要针对共性技术,要对内资外资都开放;其次要“高”,要瞄准行业核心技术、关键共性技术,对战略性、前瞻性领域提前布局,解决市场失灵问题;第三还要“通”,工信部、发改委、科技部等部门的各种技术平台都要融通联合、协同创新,从而搭建起更大平台。

“现在,广东东部地区、浙江、江苏、山东等工业大省已经把主要精力放在建平台上了,也开始提前布局战略性、前瞻性领域。但一些西部地区还是更注重产业化和占有率。”李北光坦言。

但屈贤明也提醒说,在引导调控过程中,要警惕一些政府干预的不良苗头。他建议,以中央财政为杠杆来撬动更多社会资金,让更多企业受惠;出台更多普惠政策,特别是支持中小企业的政策。(经济日报·中国经济网记者 黄 鑫)



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