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全球税改紧逼,中国须加快改革

2018-03-05 09:55 作者:张茉楠 来源:半月谈网 编辑:王静
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财税制度是国家治理的执政基础与核心骨架,也是大国竞争的关键制度设计。被视为“美国30年最大规模减税”的特朗普新税改,不仅对美国经济产生全方位影响,也对全球产生溢出效应,引发连锁反应。在全球竞争性减税和全球税制改革浪潮的大背景下,我国应加快推进现代财税制度改革,全面统筹提升国家整体竞争力的战略安排,推动经济向高质量发展。这也是积极构建现代化经济体系的应有之义。

全球减税与税改浪潮是重塑国家竞争力的大势所趋

以“降低税率、减少税级、拓宽税基,将企业所得税由35%下调至21%”为核心内容的新税改,是特朗普政府在“美国优先”理念指引下,重塑美国竞争力和领导力的核心举措。长期以来,高税负和复杂的税制成为影响美国企业竞争力和国内营商环境的重要因素。特朗普政府期待通过税制改革,为美国企业和国内营商环境“降成本”,并配合贸易保护、移民限制等政策,提升美国在国际竞争中的比较优势,引导全球产业、资本回流美国,短期内达到提高美国经济增速和国内就业的政策目的,中长期则实现美国全方位把控全球产业链和国际分工格局,兑现“让美国再次伟大”的竞选目标。

从国际比较来看,自上世纪80年代以来,随着资本和人口等主要生产要素在全球范围内加速流动,以及储蓄和投资率下降,生产性税基向消费性税基转变,所得税税率高低对税基的流动起到至关重要的作用。各国为了争夺税基,所得税最高边际税率和税率基数均呈不断下降趋势,特别是个人所得税、公司所得税最高边际税率不断下降。税收作为一个国家基本经济制度,越来越表现出国家间税制结构和税率趋同化特征,税收竞争格局凸显。

当前,世界经济复苏已开始具有持续性,全球范围的结构性改革正如火如荼地进行。在特朗普新税改法案通过后,世界各国紧密跟随减税步伐,许多国家企业所得税率将出现类似后里根时代的螺旋式下降,并带动个人所得税费下降。英国计划将目前20%的税率进一步下调至G20中最低水平(15%),免除外国在英企业红利税以吸引投资;法国总统马克龙承诺任期减税200亿欧元;澳大利亚2017年6月宣布减少中小企业税负,与美英法保持步调一致;莫迪政府于2017年7月1日在全国范围内实施GST(Goods and Services Tax 商品与服务税),取代印度混乱的邦内和邦际销售税,推行5%、12%、18%、28%四档税率。

特朗普政府新税改落实以后,预计将推动各国竞争性减税政策出台,进一步加剧全球税收竞争。

我国现有税收结构与税收制度面临新一轮挑战

一方面,从宏观税负的角度衡量,我国实际税负感普遍偏高。宏观税负是衡量一国企业和居民总体税收负担的重要指标。宏观税负过高可能降低企业的利润和居民的可支配收入,从而抑制企业投资和居民消费。明确宏观税负的定义并据此确定合适的测算口径,对于准确衡量宏观税负十分重要。宏观税负有狭义和广义之分,最狭义的宏观税负是指一国税收收入占GDP的比重,最广义的宏观税负是指一国所有政府收入占GDP比重,也即将公共财政收入、政府性基金收入、社保基金收入、国有资本经营收入加总,以此来衡量中国的广义税负。

根据财政部公布的数据,2016年全部政府收入为26万亿元左右,其中税收与税外收入各占50%左右。简言之,有一半左右的政府收入是来自于税收之外,包括各类费、政府性基金、社保缴费、国有资本经营利润等,中国宏观税负明显偏高。由于大多收费是向企业征收的,所以造成企业实际税负感偏重。

另一方面,我国与美国等发达国家之间最大的差异在于税制结构的差异,即直接税与间接税之分。直接税与间接税的分类方法是以税收负担能否转嫁为标准的。直接税是指纳税人不能或不便于把税收负担转嫁给别人的税种。间接税是指纳税义务人能够利用提高价格或者提高收费标准等方式把税收负担转嫁给他人的税种。

美国等发达国家多以直接税为主,所占比例达到70%;而我国主要以间接税为主,直接税的比重不超过40%。根据2016年美国联邦税收结构数据,美国直接税比重占到全部税收的80%以上。我国税制结构中的间接税比重过大,大量的税收由企业作为纳税人缴纳,即使是可转嫁的流转税也会让企业产生实际负税的错觉。从主要税种来看,我国涉及企业税费目录超过10种,其中企业所得税、增值税、营业税3种占比较大。根据2016年税收数据,企业所得税、增值税、营业税占总税收比重分别为22.1%、31.2%、8.8%,合计占比达到62.1%,近年来企业所得税占比逐年扩大。

根据世界银行公布的2017年全球企业综合税率排行榜,中国以67.3%的综合税率在全球190个有数据的经济体中名列第12位,超过世界平均水平的40.5%。而从企业和个人所得税的相对比重看,我国的企业所得税收入是个税收入的近3倍,而欧美主要国家企业所得税大多不超过个人所得税的1/3。从占税收总额的比重看,欧美主要发达国家的个人所得税占税收收入的30%~40%,远高于企业所得税10%左右的比重。

随着美国新税改法案执行,以及全球新一轮减税政策的实施,中国税负感偏高、税制设计不合理问题日益凸显,我国全面推动税制结构改革势在必行。

推进财税制度改革,谋划提升国家竞争力的顶层战略安排

当前来看,虽然特朗普新税改中长期影响仍具有不确定性,但作为全球最大经济体的美国大刀阔斧地进行税收改革,势必会对中美经贸以及全球经济产生深远影响。作为大国竞争与博弈的重要一环,我国应加快财税制度改革,推进现代经济体系建设,积极谋划提升国家竞争力的顶层战略安排。

加快推动税制改革,由间接税为主向直接税为主的框架转变——

基于税制改革“立足国情”的原则,当前首要的是继续完善现行增值税制、简并税率和优化结构,在所得税体系难以实现根本性变革的条件下,充分发挥增值税的效率优势,促进经济结构的转型升级和经济增长,并积极着手研究现行增值税由生产地课税转向消费地课税的相关问题。

从中长期看,由于以直接税为主体的税制弹性较强,一方面自动稳定机制可使税负直接随企业利润和居民收入下降而降低,另一方面相机抉择机制可使减税政策直接产生减负效果。财政部、税务总局2017年底联合印发《关于完善企业境外所得税收抵免政策问题的通知》,增加不分国(地区)别、不分项的综合抵免方法,消除部分企业存在抵免不够充分的问题;适当扩大抵免层级,由三层扩大至五层,可以使纳税人抵免更加充分,从而有效降低企业境外所得总体税收负担。

未来我国需要调整税制结构,通过继续降低间接税比重,提高直接税比重,逐步构建直接税框架。

正税清费,调整税费结构,全面加大降费力度——

目前我国减税降费已经发展到降低宏观税负阶段。我国现行企业所得税率为25%,较美国降税后的21%高4个百分点。我国自2012年开始实施的营改增已累计减税近2万亿元,但企业税负感降低并不明显。究其原因,正如前文分析,在于税费体系庞大而复杂。建议加快建立政府定价收费项目清单制度,公开中央和地方收费目录清单,完善使用者付费项目的公共定价机制和相关管理制度,将具有“租”性质的收费纳入一般公共预算管理。拓展“结构性降负”的空间,加快建立控制社会总负担水平的体制机制。

完善价格形成分配机制改革,提高政府再分配能力,积极推动现代经济体系建设——

加快财税制度改革也是十九大报告中提出的积极构建现代化经济体系的应有之义。减少间接税对价格的扭曲,使其能更精确地反映市场供求状况,加强对资源配置的作用。增强再分配能力。政府再分配能力现代化是指政府在全社会集中征收税收、进行财政转移支付、提供社会保障的能力转型过程,未来应加快推进现代财税制度改革,提高国家再分配能力,缩小贫富差距。

推进国际税收监管、政策协调与合作,全面加强税收合规性的全球治理——

在全球层面上,我国应积极推进《多边税收征管互助公约》下的国际税收监管合作,加强国际税收政策协调,避免税基侵蚀、跨国公司利润转移以及转让定价,维护税收公平,防止出现有害的国际税收竞争,促进生产要素在各国低障碍或无障碍流动,共同营造增长友好型国际税收环境。(作者系中国国际经济交流中心研究员 张茉楠)



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