春涛镇洋源村邓家村小组拆除“空心房”后村庄一角

拆除“空心村”“空心房”，在诸多农区困难重重，甚至诱发大规模群体性事件。而江西余江县引导村里成立“宅改”理事会，7800多名由村民选出的理事带领村民拆掉2万多栋“空心房”，规范了当地的农村宅基地秩序，却没有发生一起越级上访和恶性事件。

“如政府强拆，半间废弃厕所都拆不掉”

与其他农区一样，余江县也曾面临“老旧房屋拆不掉，新增人口无地批”的尴尬境遇。全县农村有3.85万栋闲置房、危房、倒塌房屋和10.2万间农村附属设施待清理，农村人均宅基地占用面积达到惊人的170平方米。同时，有大量农村新增人口无法获得宅基地，占用耕地违规建房现象泛滥。

“2012年到2014年间，全县出现违章占耕地建房2800宗，同时期合法审批的却只有2200多宗。”余江县副县长、国土资源局局长蔡国华说，“宅改”前，农村普遍存在“一户多宅”、房屋面积大、“空心化”严重、布局朝向杂、违法建房多、私下买卖多的宅基地使用管理“六乱”现象。

拆除“空心房”，退出“一户多宅”宅基地，就能腾出农村建设用地，规范建房、建新村。但基层政府实施起来“投鼠忌器”，想改不敢改;百姓盼拆又怕拆，陷入窘境。

余江县春涛镇党委副书记熊智龙说，拆除“空心房”会触及不少人的利益，并刺激农民传统祖业观念，易引发社会矛盾。“如政府来强拆，半间废弃厕所都拆不掉!”

“宅改”前，余江县中童镇坂上潘家村小组50多栋老旧废弃土坯房“你挨我挤”，村内只有一条弯曲的羊肠小道。当地村民事务理事会理事长潘良胜感叹：“一下雨，村民就无法出门。谁家老人去世，得提前一周修路，否则无法出殡。”

2015年初，全国农村宅基地制度改革试点在余江县启动。经过两年多探索，余江“宅改”拆除超过2.78万栋“空心房”，没发生一起赴省进京上访事件，及时将矛盾和问题化解在了基层，破解了“空心房”拆除难题。

组建理事会，自己的事情自己办

“宅改”前，坂上潘家村小组村民间因农网改造、征地拆迁补偿等矛盾较多，26年没开过一次村民大会。

“宅改”之初，中童镇领导考虑到坂上潘家村小组40年前便远赴新疆经商的村民潘良胜常年不在家，与村民间没有利益纠纷牵涉，决定劝说他当宅改的执事人。潘良胜也同意了这个提议。

潘良胜回乡的第二天，就挨家挨户通知召开村民大会，共同商议宅改。当天晚上，85%以上的在家村民都来了。潘良胜把他的想法说完，大多数人举双手赞成，并现场选出理事会成员。接下来几天，潘良胜带着村民理事拿着村庄规划图在村里转了又转，哪家的宅基地该退，一一做了标记。然后再开村民大会，现场挨家挨户问，同意的就签字摁手印。一星期以后，坂上潘家村小组拿出了宅改方案。

“好事能否办好，得看群众信不信你。”潘良胜说，老表为啥买我的账，因为把决定权给了他们自己，村民理事是大家共同推荐的，不会偏向谁。

坂上潘家村小组是余江县用制度设计激活村民自治功能，平稳推进“宅改”，顺利拆除“空心房”的典型。余江县1040个村小组，全部在政府指导下，自主成立了“宅改”村民理事会，自己做主进行“宅改”方案和措施设计。

“各村村民理事会成员由村民自己定，‘宅改’方案政府也没有‘一刀切’，决定权在代表村民利益的村民理事。”蔡国华说，村民理事了解基层情况，又是“宅改”利益相关方，这是政府没有的优势。政府只是做好服务工作，集中培训镇村干部和理事，讲明宅改的方向和原则，而具体改革则实行“一村一策”。

余江县要求，在“宅改”中，党员干部和理事必须先“自我革命”，7800多名村民理事要带头拆除自家该拆的旧房。在锦江镇乐泉村黄家村小组，作为理事的老书记带头拆了儿子家的“空心房”，取得村民信服，村组旧房拆除顺利完成。

余江县春涛镇杨源村外祝村小组村民理事会理事长祝国龙说：“理事有责任，没报酬。不拿报酬，才‘硬气’;先对自己、亲属、朋友‘革命’，才有威信，才能说服群众。”

完善制度设计以后，余江县还积极从群众诉求中总结经验，对基层治理查漏补缺。例如，曾因占地补偿问题有过长期上访经历的平定乡沙溪村村民张国坚，对能否公平“拆所有人”表示担忧。当地政府就聘请他当全乡“空心房”拆除工作监督员，增加监管环节，提前化解可能产生的矛盾。

“‘宅改’改出新村，大家都乐意拆”

“这样的好事‘千年等一回’，‘宅改’改出新村，大家都乐意拆。”春涛镇杨源村外祝村小组村民祝永兵说。

“‘宅改’已经成为余江县农村工作的一张‘名片’。”余江县委书记路文革表示，以农村土地制度改革为统领，全面推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化。以“一改促六化”全面实施新农村建设，让全体村民不再忧心“宅改”会“侵犯”自己的利益，而是积极参与“宅改”。

“宅改”中，余江县以村组为单元，全力推进新农村建设，给每个建设点补贴30万元。村组整合宅基地有偿使用费、建设用地增减挂钩资金、乡贤捐款集资等综合投入，全面改善农村路、水、电等，做大改革红利“蛋糕”。截至目前，余江县新修村内道路255公里、村内沟渠152公里;清运垃圾41万吨，新增绿化面积52万平方米，新建村级活动中心2.8万平方米。

原本被称为“死资产”的农宅，价值也被激活。余江县突破了地域范围限制，将宅基地流转范围扩大到全县农民内部;在村庄内部实行新增宅基地择位竞价，实现宅基地资产价值化;探索完善农房确权颁证制度，赋予农宅和农房抵押、转让权限。

今年6月，余江县首块20亩集体经营性建设用地入市成功，拍卖了82万元，其中40%被允许作为村集体建设资金使用。余江县委常委吴晓娟表示，对一部分目前收储的退出宅基地，也可采取这种方式，进一步为建设新农村和实现公共服务均等化提供资金。（半月谈记者 刘健 郭远明 秦宏）

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