国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部第三研究室主任  王辉

京津冀协同发展问题，是国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部一直长期关注的，京津冀三地各种类型的规划做了好几轮了，但是一直没有协调起来。现在把京津冀协同发展问题上升到这么高的高度，单独提出来，除了我们一般讲的区域协调发展、新增长极等方面之外，它的意义到底在哪里。我讲讲如何深化改革创新，构建跨区域协调发展新的体制机制。

    体制机制深层次原因阻碍京津冀协调发展

    京津冀协调发展这么多年没有实际的突破，关键就在于体制机制深层次的原因，比如说财税、投融资体制、公共服务政策、生态环境跨区域协同治理的问题。这一直是国家顶层设计的问题，任何一个地区，任何一个省级政府是不可能单独完成的。只有在全面深化改革背景下，在国家全力推进的背景下，这个问题才有可能破题。

    中国的城镇化应该向高效、包容、可持续发展

    另外，在推进京津冀健康发展当中的意义，国务院发展研究中心去年跟世界银行一起合作开展了课题研究，叫中国推进高效包容可持续的城镇化课题，它最主要的核心就是中国的城镇化应该向高效、包容、可持续发展。高效就是提高整个国家的生产效率和增长潜力方面发挥更大的作用；包容就是城乡之间，城市群内部之间如何建立更加和谐、更加促进成果分享的机制；可持续就是跟环境发展相联系的。

    京津冀协同发展当前到了必须协同关键的核心，原有那套模式，不协同的负面效果远远大于单个自己发展所谓的受益。所以到了这个阶段必须把这个硬骨头突破，按总书记的话说就是如何实现优势互补、互利共盈、区域一体。实际上它们的双层联动是最关键，也是最核心的问题。

    一个高端岗位可以带动12个低端岗位

    同时还有城市群内部分工的问题。把京津冀跟长三角、珠三角作比较，两个大城市之外，其他的节点城市，中小城市也好，包括有产业、功能聚集的小城镇也好都非常少。当然这跟中国南方和北方的经济活动空间分布的特点有关，不过更重要的是我们大城市和中小城镇不具备发展的条件。


    我们跟世行一起做城镇化课题的时候提到一个很重要的问题，北京这样的城市是不是该限制人口了。在政策上已经有结论了，世行的观点却是不应该限制。根据发达国家的经验，更多的人口意味着更多的聚集效益，城市群的作用会更加明显，尤其是中心城市。
解决北京发展过程中遇到的问题，要靠城市功能和空间分布。我们的观点是，我们的政策应该强调城市的规模中立，城市规模的大小不应该政府决定，决定城市最佳人口规模的就是它的管理治理能力。北京这样的城市，不算常住人口的话人口有两千多万，这样的大城市在世界上并不是罕见的。北京发展过程中遇到的问题是可以得到解决的，这要依靠城市功能和空间分布。北京这几年地铁、轨道交通修得越来越多，但是地铁的拥挤程度仍然增加。当然拥挤程度增加一部分是合理的，另外一部分是城市产业分布不合理，根本问题没有解决，只是加剧了城市的交通拥堵和环境污染的问题。我们在一个地方办公，就在这个地方上班，这个地方就形成次区域中心，这点上海比北京做的更加合理。京津冀协同发展对于我们推进新型城镇化是非常典型的，它所设计的关键问题和核心问题，突破一点，全线就可以有一个大的进展。

    在京津冀地区具有很好的资源要素条件，尤其是北京的高科技产业，优势很突出。但是它的潜力并没有充分发挥，包括天津的港口优势等等，这些都是需要通过协同发展把内在的潜力和活力激发出来，让京津冀成为一个真正意义上的第三增长极。
    制约京津冀发展的症结，大家已经有比较明确的共识。京津冀的政府作用是超强的，市场作用比长三角和珠三角却有明显的不足。理想的城市群的资源配置就像是西式婚礼上的香槟塔，市场机制就是让资源到最合理的地方，每个杯子都是满的。这是一种合理的市场机制作用下的城市群资源配置的理想状态，但是在京津冀完全不是这么回事，谁的嗓门大，谁的行政地位高可能在资源配置当中起到决定性的作用。

    京津冀产业竞争加剧

    我们启动了“十三五”规划的研究，其中跨区域协调发展是重要的问题。我们发现，2003年以来，京津冀协同发展的问题不仅没有得到缓解，而且还有所恶化。

    通过需求分析，2003年京津冀产业重构主要是京津之间的问题，它的产业重构程度是比较高的，天津和河北之间产业的差异性相对比较大。但是从2003开始，尤其是这一轮重化工业发展以来，京津产业之间重构化实际上在降低。天津由于滨海新区的发展重化工业得到了比较大的发展，河北也有了得天独厚的优势，到了2010年实现了交叉。按照产业重构的分析，京津产业之间的重构程度现在要低于天津跟河北之间，这当然也有经济周期的因素。分行业来看，如果2004年跟2013年进行比较的话，京津冀之间具有优势产业的交叉重叠的程度和竞争关系，不但没有减弱，反而有所增强。2004年京津冀之间相互交叉重叠的产业有四个，其中有两个产业三地都有，就是食品制造和医药制造，京津之间主要是通信设备和计算机。应该说行业的指向性是比较明显的。到了2012年，这个关系复杂多了。首先，涉及的产业增加了五个，主要是煤炭开采，我们觉得不太好理解的就是北京在产业治理当中，煤炭开采和洗煤业大幅度提高，原来不是北京的竞争优势，现在已经成了北京的竞争优势，这跟河北和天津都构成了重叠。天津和河北之间，黑色金属冶炼等产业竞争程度比较严重，还有我们知道的天津的港口跟河北港口之间打的一塌糊涂。

    政府力量太强导致京津冀协同发展问题进一步恶化

    通过这些技术分析来看，重化工业快速发展，京津冀协同发展问题进一步恶化。原因很明显，政府力量太强了。拿民间投资占比来讲，2013年北京民间固定投资占比34%，天津是50%，河北是78%，全国是63%，江苏是68%，浙江是61%，广东是56%。北京、天津不但低于全国，更低于长三角、珠三角。

    京津冀顶层制度设计

    推动京津冀协同发展的建议和思考，首先要建立协调机制，这是毫无疑问的。另外，这个机构应该是办实事或者是拍板做决策的，但是仅靠这个机构是不够的，还要发挥发挥不同层次的协调作用，一定要避免京津冀协同只是政府的事，这是一个死胡同。这个协同应该包括社会专家、一些企业和利益相关的公众群体。比如环境事件，应该有更多的公众参与，用有效的方式把他们组织起来。可以考虑在大的框架下成立委员会，发挥大家的积极性和主动性，汇集到中央决策部门，从中央层面的顶层设计来考虑。

    借鉴西方国家城市群内部治理经验

    现在环渤海的资质发挥得不好，我觉得应该借鉴西方国家城市群发展的经验，尤其是城市群的内部治理这方面的经验，把人家好的经验和做法拿来，在现有的机制和平台基础上形成一些共识，有什么分歧和意见可以在这个平台上沟通。这里面不一定特别强调北京一定要省级层面的参与，无论是县级市、地级市或者是直辖市都可以。
还有就是利益共享机制。最近看到报道说北京要把产业分布出来到别的地方，而北京市回应说没有这回事，这种方式是不可持续的。一个地方的产业，哪些企业应该走，哪些企业不该走，不能由发改委来判断（当然发改委有判断的依据）。
    把产业转移的长效机制建立起来，让政府在正确的地方发挥作用，对于转出地而言要做好以下几件事。首先要改变对工业超额补贴的传统，比如说要素资源这方面要有合理的政策，要使市场更加合理，在北京土地成本过高、劳动力成本过高、房价过高，企业呆不下去了，就应该到河北这些地方发展。社会保障方面，我们应该更加规范，应该合理地反映劳动力的成本。对于接受地而言，很重要的就是基础设施和公共服务，跟北京不能差得太多，基础设施公共服务水平下降能够弥补要素成本的收益，这样的话可能企业才有意愿去转移。

    建立财税合作共享的机制，企业转移不再“一走了之”

    在财税方面，地方之间没有合理的分税机制，产业转移过程中，一个企业走了，所有的税收都跟着走了。能不能在国家税收法律的框架下，建立一种合作共享的机制，比如说央企，总部在北京，把一部分生产制造或者是研发功能转移出去以后，从合并报表的税收里面跟当地的税收利益挂钩。建立合作共享的推进机制，对推进企业的跨区域投资经营，是好的做法。其实国内有些地方，如珠三角已经尝试在做了。

    加强三个方面的政绩考核：公共服务一体化、均等化、环境治理

    政绩考核在中国现有的发展阶段是不能回避的问题，虽然它不是解决问题的根本，但是确实是一个催化剂。在政绩考核方面，我们去年搞了一个在市场经济条件下生产力布局的研究。下一步的政绩考核三中全会里面提到了，我觉得在京津冀协同发展当中，对这些地方行政官员的考核，应该考虑对区域内公共服务一体化和均等化的考核。还有就是环境治理和节能降耗。节能减排的任务已经非常严峻了，“十二五”后期可能要加大力度推进，对产业过剩、技术创新实现协同发展要在地方政绩考核中有所体现。京津冀协同发展，我们要建立一些指标，要能够去衡量这些东西，要建立统计检测机制，明确具体问题出在哪里。以后无论是三地联动或者是在国家层面建立一种机制，这些都是应该是考虑的方面。