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京津冀一体化的具体抓手在哪里

2014-04-22 10:10 来源:半月谈网 编辑:zhangyy
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社科院工业经济研究所工业布局与区域经济研究室主任  陈耀

第一,从历史上来,看京津冀一体化怎么走到现在? 

我们是做区域研究的,一直关注京津冀一体化的发展。现在来看,京津冀的经济发展实际上是落伍了。2004年以前,京津冀主要争论的是谁是龙头、谁是中心,组织了很多场讨论。讨论的核心是,北京和天津谁是环渤海的经济中心。2004年,国家批复了首都城市总体规划,明确了对首都的定位,它就是国家的首都,是政治文化中心,没有提经济中心。所以在这个时候已经把首都作为环渤海或者是作为京津冀经济中心的功能排除在外,天津明确它是华北地区的经济中心。

从2004年到现在,探寻京津冀三地合作的意识非常强烈,各地都反映了合作的意愿。在三地政府的讲话和一些活动中,都提到要加强三地的合作。也有一些行动,包括首钢迁到曹妃甸,港口之间、空港之间、交通和环境的治理都有一些协议。但实际上成效并不是很明显,三地之间的矛盾冲突还是非常大的。

总的来讲,当前京津冀还是有一个共同的意愿,要加强合作,因为现在三地已经到了共存亡的时刻。北京很多大城市病,交通拥堵、雾霾、高房价,以及对资源的约束等等。在这个时期,天津反而是发展得比较好的城市,特别是2006年滨海新区上升到国家战略后,围绕港口建设了重化工项目、大飞机组装工厂等。2008年金融危机以后,沿海很多地方的发展明显滑坡,但天津一枝独秀,工业一直保持在20%高速的增长。天津的人均GDP已经在2011年超过上海,成为全国第一。经过这几年的快速发展,天津跟北京的差距越来越小。所以北京的压力非常大。北京的制造业还要不要?如果没有制造业的话,今后北京增长的后劲会越来越弱,财政收入、提供公共服务的能力会受到很大影响。

天津即使这几年发展不错,也面临一系列问题。由于整体上重化工的发展和产能过剩的背景,对它也有一些影响。近海域环境的影响对天津也有一些压力。

河北这几年没有很好地得到京津大都市辐射带动。河北人均GDP在全国排在二十几位。提出京津冀一体化是一个很好的时机。

第二,怎样认识京津冀一体化是一个重大的国家战略

今年京津冀一体化协同发展,应该进入到一个实质性的新阶段,要有一些具体的行动。特别是习总书记2月26号的讲话,把它放在非常高的位置,把它作为重大的国家战略,已经把京津冀一体化放到非常高的位置上了。

如何来认识京津冀一体的意义呢?习总书记讲了四个需要,京津冀作为一体化推进的地区,它要创造一些可复制的经验。一个就是大都市圈内不同行政区之间的协调机制探索。今后如果能够找出一条好的协调路径,对未来几十个城市群的发展都会是非常重要的经验。当然首都经济圈有一个难点,即双核或者是双龙头的地位。因为双核区域跟单核区域难度更大。现在如何去突破双核的经济圈,怎么协调,怎么创新机制,非常有意义。

京津冀一体化特别提到,要做优化开发区的示范和样板。这是主体功能区提出来的四大类型:优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发。沿海这一片主要是优化开发类型。优化开发区怎么去优化,优化什么,方向是什么,这次京津冀协同发展要做示范,要为其他地区的优化发展服务。因为这个地区在全国来讲是高度发展的。高度发展以后怎么去优化,里面还有一系列的政策。

京津冀三地如何优势互补,发挥它的特殊使命,带动环渤海,进而带动整个北京地区的发展?环渤海是三大块:辽东半岛、京津冀、山东半岛,是个地理概念,在经济上的联系是非常不紧密的,所以三块要各自发展。但是整个环渤海地区,今后的带动引擎主要是京津冀。京津冀一体化发展的一个重要使命就是要带动环渤海。

最后,一体化协同发展,核心还是要解决京津冀内部的二元结构,不平衡、不协调的发展问题。特别是河北的发展问题。河北这些年一直希望京津冀的辐射带动,提了很多年,现在确实应该进入这样的时期。通过这样的协同发展,受益最大的应该是河北。

总体上看,我们觉得现在提出来京津冀协同发展,它客观上符合区域发展规律。区域发展一般要经过核心区,它有一个极化效应,京津要素规模发展到一定程度要拐到副经济,现在这个时期已经表现出很多副经济的现象。现在是从极化效应进入到扩散效应的时期。所以从客观上来看,它是符合我们区域发展的基本规律的。

实现协同发展的一体化,一般有几个条件。首先是区域的相邻性,区域是一体,地域上是一体,文化跟文脉历史都有渊源。其次是互补性,如果完全是一致的,一体化的要求不会很强烈,这个互补性就是互有需求,资源禀赋有差异。京津冀的互补性是比较突出的。北京是政治文化中心,它的科技资源、要素资源非常具有优势。天津在制造、港口这方面非常突出。河北地域广袤是京津的腹地,它支撑都市发展的都市型农业有很好的条件。

第三,京津冀一体化现在重点要抓的工作,一些主要抓手在哪里

一体化的领域很多,我们以前筛选过,大概有十几个领域,包括基础设施、生态环境保护、产业领域的分工协作,再细一点的像人才、旅游、社会保障、体制机制等等。

京津冀三地协同发展,第一位要抓的就是首都功能过度聚集的问题,要疏解首都的功能。这个问题现在已经成了焦点。北京疏解功能,在京津冀协同发展里面只是它的一个任务。在京津冀协同发展中,北京首先要瞄准它作为建设世界城市的目标。现在那些属于低端的、非核心的功能,确实需要疏解。将来作为一个世界城市,如果大量低端的、非核心的功能聚集在中心城区,问题是非常大的。

哪些功能应该疏解?现在三地都在各自做一些研究,包括承接哪些方面,特别是河北要承接哪些方面,天津也在考虑承接北京。北京要疏解哪些功能?我个人认为,北京功能疏解还是要按照合理的圈层,按照市场经济的规律去做,在一些领域不适合于违背市场规律做迁移。

通常意义上的北京其实是指中心城区。外围的几个北京市属区县,现在的发展水平跟河北相比也不是很高,发展空间也非常大。密云、房山的经济发展水平,包括产业层次都不高,还是以低、散、小为主,所以很多功能按照市场规律迁移的话,可考虑从主城区到近郊区,从近郊区逐步到环京津的周边,今后再远一点,包括曹妃甸。

北京对功能疏解也在积极地努力,各个部门现在都已经列出名单,已经有规划了。发改委正在研究集中承载地的选址。集中承载地不是单个分散到某个地方,因为产业要集群发展,如果把某个企业放到某个县,它缺乏产业链的配套环境。除了产业层面,集中承载区选址也会有教育、医疗等公共设施方面的考虑。

第二个方面要做的就是基础设施的互联互通。北京的设施往河北延伸到哪里,就带动到哪里。你只要同意给我延伸,我来投资建就可以,只要地铁修到那个地方,北京购房者就会过去,那个地方的经济马上会带动起来。河北有的地方现在已经主动把收费站撤了,好像010电话都可以打了。这对河北的带动非常大。北京的轨道交通承载的运输量是比较大的,能够考虑到今后延伸到北京周边,可能它的作用是非常明显的。

第三,树立生态环境共建的理念,雾霾需要联控联治。河北在环境方面做了很多牺牲。但是不能动不动就要求生态补偿,就要钱,我不认为这是一个好的主意。我觉得生态环境方面还是要共建,生态环境是我们共同的家园。北京要作为一个责任主体去投入和建设。三地要把它作为一个共同的家园去考虑。生态环境共建的理念,对地区环境肯定会有很大的作用。

京津冀一体化的具体抓手

一个是所谓的副中心选址。其实就是我前面讲的集中承载地的选址。我估计在国家层面它不会再讲副中心,特别是政治副中心、行政副中心。北京的功能疏解,现在要有具体的地方落实,哪里最适合?不同的功能选在什么样的位置比较合适,能够既带动地方的发展,又利于它本身的发展,这些应该统筹考虑。

再一个抓手是北京正在建设的新机场。它的直接投资是七八百亿,它正好跨越北京和河北。河北都已经在布局临空经济,依托空港发展临空经济,带动区域发展。因为新机场刚提出来也有一条理由,即带动河北的发展,促进区域协调。所以临空新经济区不能是北京自己建设,它应该跟河北共同考虑制定一个临空经济区的规划。前一段时间我参加过他们做的规划,有几种方案,河北占多少,北京占多少,是各占50%,还是北京多一点,还是河北多一点,后来我们倾向于河北在面积上要大一些,空港经济区作为京津冀非常重要的增长极,它不单单是空港的问题,它围绕依托空港建立航空城空港经济区,我们建议至少是一千平方公里以上,通过新机场能够成为京津冀协同发展共同的抓手。

再一个抓手就是自贸区。现在全国有20多个省都在申报自贸区。现在天津有一个方案,河北也有方案。我比较倾向于河北跟天津沿海能够联手,共同在沿海做一个自贸区的申报。实际上,河北的沿海,特别是像曹妃甸这个地方,如果单独搞自贸区的可能性很小,滨海新区单独搞也不行。滨海新区跟曹妃甸在环渤海完全是连在一起的,它们干的事也是一样的,都是依托港口搞重化工。我觉得,探索两地将来在共同分工,在自贸区的分工方面也各自有所差别,这是我们推进协同发展很重要的领域。

第四,最核心,还是协调机制怎么建立

过去有一个环渤海城市联席会,每两年开会,北京根本就不参与,也做不成。现在从政府的层面来看,我们认为能够建立联席会制,去解决三地协同发展的问题。但从现在的实际情况来看,必须要有一个上一级权威部门组织牵头协调,如果没有这样一个部门,涉及到关键领域难度还是很大的。

如果国务院搞一个区域政策委员会,包括规划制定、共同基金、区域政策和协调,作为一个议事性的而不是职能性的部门。这里面分成几个不同的都市群,各自有一个办公室。如果能有这样一个国务院层面的机构,在政府层面协调会有利一些。目前来看最重要的就是对接问题,特别是北京功能溢出、产业外溢跟河北的承接,区县层面不知道在哪里跟谁对接。现在要建立对接的信息平台,能够在一个平台上发布,大家在这个平台上可以找到一些互相对接的信息。这个信息平台要建设起来,而不是在组织一些部门,甚至组织一些企业去瞎搞,这样成本也比较高。社会这一层面,可通过发挥协会、同业工会的作用,在各企业进行沟通协调。